中國環境報記者劉曉星

　　2014年12月19日，環境保護部發布了《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（以下簡稱《辦法》），于2015年1月1日起實施。《辦法》要求各級環保部門嚴格按照程序實施限制生產、停產整治，嚴懲超標、超總量排污行為。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環境保護部環境監察局有關負責人。

　　中國環境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

　　答：一是制定《辦法》是環保部門依法行政的需要。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本”，嚴格的法律制度是各級政府和部門實施各項生態環境保護措施的基本前提和工作框架。新《環境保護法》第六十條規定了環境保護主管部門對超標超總量排污的企業事業單位和其他生產經營者可以責令限制生產、停產整治，這是新《環境保護法》賦予環保部門通過直接限制甚至停止違法排污者生產行為、督促其有效完成污染整治任務的強力執法手段。如何指導各級環保部門在依法行政的前提下運用好這一手段，急需出臺相關配套制度來明確各方的權利、義務和責任，尤其是要通過制度來明確、規范環保部門實施限制生產、停產整治的具體行為和工作程序，使各級環保部門能夠統一執法尺度，更好地履行法定職責，將新《環境保護法》實施到位。

　　二是制定《辦法》是重拳打擊環境違法行為的需要。隨著經濟社會的發展、公眾環境保護意識的增強，各級環保部門環境監管的壓力也越來越大。對于一些長期存在超標、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出環境問題的排污者，環保部門僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執法手段已經力有不逮，需要進一步通過限制生產或停產整治的方式，迫使排污者自行整改，制定有針對性的整治方案，優化治污工藝或設備，從根本上解決超標、超總量排污的問題。因此，制定《辦法》，可以使環保部門在面臨難點焦點問題時，靈活運用責令限制生產、停產整治的手段，有效打擊環境違法行為，提高執法效能，推動環境監管工作。

　　三是制定《辦法》是強化排污者環境保護責任的需要。根據國際通行的“污染者負擔”原則，排污者是環境保護的直接責任主體，有義務改正其超標、超總量排放污染物行為，解決存在的環境問題，也有義務向社會公開其治污過程及結果等環境信息。然而，環保部門在執法實踐中發現，一些排污者將污染整治當做環保部門的工作責任，怠于履行義務，消極等待環保部門指令，缺乏“誰污染誰治理”的主體責任意識。因此，有必要制定《辦法》，通過條文明確排污者應作為限制生產或停產整治的實施主體，規定其應當承擔的各項義務，進一步強化排污者的主體責任。

　　四是制定《辦法》是規范統一相關制度的需要。限制生產、停產整治制度是對原《環境保護法》中限期治理制度的延伸擴展，但由于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》等單行法尚未修訂，其中對限期治理制度的條件、決定機關、超過限期治理期限的處罰等規定不一致，需要制定專門的配套制度來規范限制生產、停產整治制度的執行，以解決單行法與新《環境保護法》在法律適用上的沖突。此外，由于現有的限期治理程序較為復雜，已不能適應當前環境監管需求，限期治理制度在新《環境保護法》中已逐步淡出，需要制定配套《辦法》，使限制生產、停產整治措施更符合環境執法實際需求，具有更強的操作性。

　　中國環境報：請介紹一下《辦法》主要內容？

　　答：《辦法》共分四章22條。第一章為總則，規定了立法目的依據、適用范圍、信息公開等原則要求；第二章為適用范圍，規定了限制生產、停產整治以及報請政府停業關閉的適用情形及例外；第三章為實施程序，規定了限制生產、停產整治的實施及解除、終止等程序，并規定了后督察和跟蹤檢查；第四章為附則，規定了文本解釋及《辦法》生效時間。

　　《辦法》主要內容可以分為以下3部分：

　　一是明確了限制生產、停產整治和報請政府關閉的適用情形。新《環保法》第六十條從法律條文來講，只對超標超總量的企業事業單位和其他生產經營者可以責令限制生產、停產整治，情節嚴重的報經政府責令停業關閉做出了原則性規定，但從環保部門執法層面而言，必須有明確的適用情形，才能進行合理自由裁量，防止權力濫用。經過廣泛調研和多次征集各界意見，《辦法》在第二章作出專門規定。

　　《辦法》第五條將限制生產作為對超標、超日最高總量行為的一般性適用條款；第六條則將新《環保法》第六十條的規定細化為6種情形，除第六項為兜底條款外，第一項至第五項對因逃避監管行為、排放特殊物質超標，超年總量排污，責令限產后仍超標以及因突發事件超標超總量作了詳細、具體的規定，有利于執法人員準確適用；第八條則對新《環保法》第六十條的“情節嚴重”作了一個界定，符合《辦法》中所列4種情形之一的即屬情節嚴重，由環保部門報經政府責令停業關閉。

　　二是細化了限制生產、停產整治的實施程序。《辦法》第三章將限制生產、停產整治的實施程序規定為調查取證、審批、告知聽證、決定、送達等若干步驟，并界定了限制生產、停產整治的解除和終止程序，同時明確了環保部門的后督察和跟蹤檢查義務。

　　按照《辦法》規定，決定限制生產、停產整治首先應當做好調查取證工作，在取得充分證據能夠證明違法行為成立后，書面提交環保部門負責人審批；其次，在作出限制生產、停產整治決定前需要告知排污者，并在其申請聽證后組織進行聽證；在前述工作基礎上方可作出限制生產、停產整治決定并送達排污者。此外，《辦法》還列明了解除的條件和終止的情形，更便于環保部門操作。

　　三是加大限制生產、停產整治的監管力度。為使限制生產、停產整治措施落實到位，加大對排污者履行限制生產、停產整治決定的監督力度，《辦法》從兩個方面進行規定，加以保障。

　　一個是后督察。《辦法》規定，在排污者被責令限制生產、停產整治后，環保主管部門應當按照相關規定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰。此前環境保護部出臺的《環境行政執法后督察辦法》中明確了環保主管部門應當在下達行政處罰決定或行政命令后組織實施后督察的時限、程序和方式，《辦法》中就沒有贅述，直接援引相關規定執行。

　　另一個是跟蹤檢查。《辦法》規定，排污者解除限制生產、停產整治后，環保主管部門應當在解除之日起30日內對排污者進行跟蹤檢查。若跟蹤檢查發現其仍有超標超總量排污行為的，則可根據《辦法》再次啟動限制生產、停產整治程序或者報經政府停業關閉，并依法處罰或處理，對排污者形成威懾，督促其達標及符合總量控制要求排污。

　　中國環境報：請介紹一下《辦法》的主要特點？

　　答：一是嚴格環境執法與強化企業自律相結合。《辦法》最為突出的特點就是根據新《環保法》立法精神，將整治超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物造成環境問題的主體責任落實到排污者，以排污者自律作為限制生產、停產整治實施的基礎。具體體現在3個方面：一是整治方案要備案。《辦法》第十六條規定，排污者應當在收到限制生產決定書或者責令停產整治決定書后，在15個工作日內將整改方案報作出決定的環境保護主管部門備案并向社會公開；二是整治過程要自測。《辦法》規定，被限制生產的排污者在整改期間，要按照環境監測技術規范進行監測或者委托有條件的環境監測機構開展監測，保存監測記錄；三是整治責任自己擔。《辦法》規定，排污者完成整改任務的，應當將整改任務完成情況和整改信息社會公開情況報環保主管部門備案，限制生產、停產整治決定自排污者報環保主管部門備案之日起解除。解除程序的設置進一步強化排污者的主體責任，限制生產、停產整治決定的解除與否不再依賴于環保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動排污者的整改積極性；同時，排污者備案提交的各類材料主要用于證明其完成整改的事實，因此需要對其所提交資料的真實性負責。若涉嫌提供虛假資料或篡改、偽造監測數據等，排污者需依法承擔責任，這樣有利于加強排污者自律。

　　二是加大懲治力度與維護公共利益相結合。《辦法》第七條特別規定城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經營業務涉及基本民生、公共利益的或實施停產整治可能影響生產安全的排污者，超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，環境保護主管部門應當按照有關環境保護法律法規予以處罰，可以不予實施停產整治。誠然，前述排污者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為污染了環境，損害了人民群眾的環境權益，應予嚴肅查處。但如果對前述排污者實施停產整治，將對社會公共安全和利益造成更大的危害。“兩害相較取其輕” ，從社會公共利益的最大化考慮，《辦法》規定了行政處罰力度不變、但酌情可以不實施停產整治的合理措施。

　　三是加強環境監管與實施信息公開相結合。新《環保法》增設了“信息公開和公眾參與”專章，《辦法》秉承立法原意，在細節規定中處處可見信息公開的蹤影。如第四條明確規定了環保部門的信息公開，要求環保部門向社會公開限制生產、停產整治決定，限制生產延期情況和解除限制生產、停產整治的日期等相關信息。第十六條、第十七條則要求排污者將整改方案及整改信息向社會公開。這些規定和要求將使限制生產、停產整治決定更為公開透明，有利于公眾參與，并進行監督，從而形成一套政府監管、企業自律、公眾監督的管理模式，保障限制生產、停產整治決定的執行到位。

　　四是規范內部程序與保障相對人合法權利相結合。考慮到限制生產、停產整治關系到排污者的重大利益，所以《辦法》在環保部門下達決定之前的內部程序設計上體現得非常謹慎、嚴密，同時充分考慮到保障行政相對人的合法權利。如《辦法》規定，環保部門作出限制生產、停產整治決定前，應當書面報經環境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應當經環境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，應當告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。

　　中國環境報：請介紹一下環保部門在具體實施過程中應把握的原則？

　　答：一是嚴格依法行政。《辦法》規定對排污者被責令限制生產后仍然超過污染物排放標準排放污染物的，環保主管部門可以責令其采取停產整治措施；對排污者被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產以及停產整治決定解除后，環保部門跟蹤檢查發現其又實施同一違法行為的，環保部門報經有批準權的人民政府責令停業、關閉。這些規定構建了從下達限制生產、停產整治決定到后督察、跟蹤檢查以及后續處理的環境監管閉環流程，各級環保部門必須嚴格按照各階段程序實施相應行政行為，做到盡職履責。

　　二是合理自由裁量。各級環保部門在責令排污者限制生產、停產整治時，應處理好限制生產、停產整治與責令改正環境違法行為的行政命令、行政處罰的關系。這三者都是環保部門對超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物這類環境違法行為采取的行政管理措施，可以并行實施，不相互排斥，也不能相互代替。

　　責令改正和實施行政處罰是對環境違法行為必須采取的措施，而責令限制生產、停產整治則需根據本辦法和實際情況進行合理的自由裁量，在執法實踐中靈活運用。實施限制生產、停產整治一般適用于污染較為嚴重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于能夠立即改正環境違法行為、完成整治任務的無須同時采取限制生產、停產整治措施。

　　三是強化信息公開。在要求被責令限制生產、停產整治的排污者公開相關信息的同時，作為承擔主要環境監管職責的環保部門也要依據污染源監管信息公開的有關規定，主動公開對排污者的行政處罰和責令改正違法行為情況，責令限制生產、停產整治以及解除限制生產、停產整治情況等環境監管信息，讓公眾及時了解排污者的整治情況，接受社會監督。