編者按 在建設(shè)項目的環(huán)境管理工作中，建設(shè)單位既未報批環(huán)境影響評價文件、也未申請環(huán)保設(shè)施驗收，而主體工程擅自投產(chǎn)的現(xiàn)象十分普遍和突出，致使新的環(huán)境污染源和生態(tài)破壞源不斷出現(xiàn)。在打擊這類環(huán)境違法現(xiàn)象的過程中，一直存在著如何適用具體法規(guī)條文的問題，各級環(huán)保部門因此深受其擾。

　　為了扭轉(zhuǎn)這種不合理現(xiàn)象，國家有關(guān)立法機構(gòu)和行政部門作出了持續(xù)努力。最近，全國人大常委會法制工作委員會根據(jù)國家環(huán)保總局的請示，專門就此問題作出了解釋。這為環(huán)保部門正確適用有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的具體條文，懲處違法建設(shè)活動，提供了新的指導(dǎo)。

　　為此，本報特別邀請國家環(huán)保總局政策法規(guī)司副巡視員別濤對國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境管理的規(guī)定以及國家有關(guān)機關(guān)的相關(guān)解釋進行全面分析，以便充分運用處罰手段遏制違法建設(shè)行為。

　　我國對建設(shè)項目的環(huán)境管理實行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》還對違反這兩項制度的行為分別規(guī)定了相應(yīng)的法律責任，國務(wù)院環(huán)保主管部門、國務(wù)院法制機構(gòu)、全國人大常委會法制工作機構(gòu)也分別做出相關(guān)解釋

　　國家環(huán)保總局及其前身原國家環(huán)保局先后就此問題作出過多次解釋，以國家環(huán)保總局《關(guān)于執(zhí)行〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉處罰規(guī)定的復(fù)函》 (1999年11月2日，環(huán)發(fā)〔1999〕249號)為代表，總體精神是:“對未報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表，且已經(jīng)建成并投入生產(chǎn)的建設(shè)項目，原則上應(yīng)按照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條處理。”即對這類行為，應(yīng)當責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。

　　根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，行政執(zhí)法工作中法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進行解釋。據(jù)此，國家環(huán)保總局的解釋屬于有權(quán)解釋，因而是有效的。

　　2004年1月30日，國務(wù)院法制辦公室《對〈關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例第二十八條適用問題的請示〉的復(fù)函》(國法秘函〔2004〕17 號)指出:“對建設(shè)項目未報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的行為，應(yīng)當依照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規(guī)定處理。”

　　2004年10月21日，國務(wù)院法制辦公室《對〈關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例第二十四條法律適用問題的請示〉的答復(fù)》(國法秘函〔2004〕302號)指出:“《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中的‘建設(shè)項目’，既包括在建項目，也包括已建項目。對建設(shè)項目未報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表的行為，應(yīng)當依照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規(guī)定處理。”

　　根據(jù)國務(wù)院2001年發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》第三十三條:“對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)請求國務(wù)院法制機構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以研究答復(fù)。”據(jù)此，國務(wù)院法制辦的解釋也屬于有權(quán)解釋，因而也是有效的。

　　針對國家環(huán)保總局的請示，全國人大常委會法制工作委員會于2007年3月21日，作出《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》 (法工委復(fù)〔2007〕2號):“關(guān)于建設(shè)項目未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。”

　　根據(jù)2000年通過的《立法法》第五十五條，“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復(fù)，并報常務(wù)委員會備案。”據(jù)此，全國人大法工委的解釋也屬于有權(quán)解釋，因而也是有效的。

　　幾份解釋文件指明適用的法條似乎不盡相同，有人甚至認為相互之間存在矛盾。經(jīng)過全面分析，我們認為，3個國家機關(guān)的相關(guān)解釋，基于共同的前提，雖然各有側(cè)重，但并不矛盾

　　國家環(huán)保總局、國務(wù)院法制辦、全國人大法工委的解釋，都是以下列法律法規(guī)為基礎(chǔ)的。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(1998年)第二十四條的規(guī)定，建設(shè)項目未報批環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，環(huán)保部門應(yīng)當“責令限期補辦手續(xù)”。這條規(guī)定的基本精神已被2002年通過的《環(huán)境影響評價法》第三十一條所沿用。根據(jù)此條例第二十八條的規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，環(huán)保部門應(yīng)當“責令停止生產(chǎn)或者使用”，可并處10萬元以下罰款。

　　同時，3個國家機關(guān)的解釋又各有側(cè)重。環(huán)境管理實踐表明，未報批、未驗收并已投產(chǎn)的項目，已經(jīng)產(chǎn)生了實際的環(huán)境影響，它比僅僅違反報批程序的項目實際危害更大。國家環(huán)保總局要求首先應(yīng)當停止其生產(chǎn)，其側(cè)重點主要在于強調(diào)及時控制實際產(chǎn)生的環(huán)境影響。

　　“未報批”環(huán)評文件的建設(shè)項目，不論是“在建”項目，還是“已建”項目，首先違反了報批環(huán)評的法定程序，對行為必須予以處罰。因此，對建設(shè)項目(包括在建項目和已建項目)未報批環(huán)評文件的行為，應(yīng)當依照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規(guī)定處理，即應(yīng)當“責令限期補辦手續(xù)”。國務(wù)院法制辦要求，已建成投產(chǎn)不能改變未報批的事實，未報批也應(yīng)受處罰。分析國務(wù)院法制辦的前述解釋文件可見，其側(cè)重點主要在于強調(diào)違反報批程序的行為也不可寬恕。不難看出，法制辦的解釋具有兩個特點，一是主要針對建設(shè)項目“未報批”環(huán)評文件的行為，并非針對“未驗收”環(huán)保設(shè)施的行為；二是雖然指明了對“未報批”項目的適用條款，但并未排除法律法規(guī)有關(guān)“未驗收”即擅自投產(chǎn)項目處罰條款的適用。

　　全國人大法工委要求，兩種獨立的違法行為，應(yīng)當分別予以處罰。分析法工委的解釋文件，它主要強調(diào)了兩種違法行為的獨立性，對兩種違法行為應(yīng)當“分別”處罰。由此可見，法工委的解釋在適用情形上更加準確，在處罰措施上更加完整。

　　有權(quán)審批項目環(huán)評文件的環(huán)保部門應(yīng)當按照全國人大法工委的解釋精神，對違規(guī)建設(shè)項目依法實施處罰。具體而言，應(yīng)當做到“同時處罰，分別處罰，相應(yīng)處罰”

　　所謂“同時處罰”，是指建設(shè)單位“未報批”環(huán)評文件即擅自建設(shè)和“未經(jīng)驗收”環(huán)保設(shè)施而主體工程即擅自投產(chǎn)，各自違反了環(huán)評制度和“三同時”制度，均已構(gòu)成獨立的環(huán)境違法行為，環(huán)保部門應(yīng)當對其同時依法予以處罰。對兩個違法行為的處罰，互不代替，互不排斥。

　　所謂“分別處罰”，是指環(huán)保部門對建設(shè)單位違反了環(huán)評制度和“三同時”制度的行為，應(yīng)當分別引用不同的法規(guī)條款，分別適用不同的處罰種類。為了便于復(fù)議、訴訟和申請法院強制執(zhí)行，環(huán)保部門對兩個獨立的違法行為，最好是分別敘述違法事實，分別制作不同的處罰決定文書。

　　所謂“相應(yīng)處罰”，是指在實際執(zhí)法過程中，應(yīng)當針對違法行為的實際情形，選擇實施對應(yīng)的處罰種類。就未報批環(huán)評文件卻已建成的項目而言，由于其施工建設(shè)階段已經(jīng)結(jié)束，如按《環(huán)評法》第三十一條責令“停止建設(shè)”已不具針對性，但環(huán)保部門可以相應(yīng)地責令“限期補辦手續(xù)”；逾期不補辦手續(xù)的，可處20萬元以下的罰款。

　　根據(jù)“同時、分別、相應(yīng)”處罰三原則，對于未依法報批環(huán)評文件卻已建成，同時環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收，而主體工程已經(jīng)投入生產(chǎn)或者使用的建設(shè)項目，環(huán)保部門實際的處罰結(jié)果，就是分別制作兩份處罰決定書。一是針對建設(shè)單位未報批環(huán)評文件的行為，依據(jù)《環(huán)評法》第三十一條責令“限期補辦手續(xù)”；二是針對建設(shè)單位未經(jīng)環(huán)保驗收即擅自投產(chǎn)的行為，依據(jù)《條例》第二十八條責令“停止生產(chǎn)或者使用”，可以并處20萬元以下罰款。

　　換句話說，針對同時違反環(huán)評制度和“三同時”制度的建設(shè)單位，環(huán)保部門實際上將在責令其“停止生產(chǎn)”的同時，另行責令其“限期補辦手續(xù)”。也可以理解為，環(huán)保部門將在責令其“限期補辦手續(xù)”的同時，另行責令其“停止生產(chǎn)”。

　　關(guān)于違反環(huán)境影響評價制度的處罰依據(jù)，環(huán)保部門應(yīng)當引用《環(huán)評法》第三十一條。“限期補辦手續(xù)”，應(yīng)當理解為環(huán)保部門責令建設(shè)單位在“限期” 之內(nèi)，對照國家關(guān)于建設(shè)項目分類管理目錄的規(guī)定，確定其所建項目的環(huán)評形式，委托有資質(zhì)的單位開展環(huán)評，并向環(huán)保部門報送環(huán)評文件等要求的總稱

　　對違反“三同時”的行為，應(yīng)當適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定，一般不會存在問題。對于違法環(huán)評制度的行為，由于《環(huán)評法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》都有規(guī)定，制作處罰文書時就存在如何引用具體法條的問題。根據(jù)《立法法》第七十九條的明確規(guī)定，關(guān)于同一事項，如果法律和行政法規(guī)都有規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)”。由此，關(guān)于違反環(huán)境影響評價制度的處罰依據(jù)，環(huán)保部門應(yīng)當引用《環(huán)評法》第三十一條，而不應(yīng)引用《條例》第二十四條。

　　所謂責令“限期補辦手續(xù)”，應(yīng)當理解為環(huán)保部門責令建設(shè)單位在“限期”之內(nèi)，對照國家關(guān)于建設(shè)項目分類管理目錄的規(guī)定，確定其所建項目的環(huán)評形式，委托有資質(zhì)的單位開展環(huán)評，并向環(huán)保部門報送環(huán)評文件等要求的總稱。具體將存在兩種情形，一是如果建設(shè)單位逾期不補辦手續(xù)的，環(huán)保部門可按《環(huán)評法》第三十一條處20萬元以下的罰款；對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。二是如果建設(shè)單位在限期之內(nèi)補辦手續(xù)并報送環(huán)評文件后，環(huán)保部門應(yīng)當按照通常的審查標準進行審查。建設(shè)單位和其他任何人也不得以環(huán)保部門不批準項目就會造成重大損失相要挾。

　  相關(guān)法規(guī)條文和解釋

　　《環(huán)境影響評價法》(2002年)

　　第三十一條　 建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分……

　　《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(1998年)

　　第二十四條　違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由負責審批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，責令停止建設(shè)，可以處10萬元以下的罰款:

　　(一)未報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的……

　　第二十八條　違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。

　　《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》

　　(全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日，法工委復(fù)〔2007〕2號)

　　關(guān)于建設(shè)項目未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。